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安全監管體系如何完善
來源:學習時報 時間:2016-05-16

  2015年以來,國內接連發生天津港“8·12”火災爆炸、深圳光明新區“12· 20”滑坡等多起特別重大生產安全事故。幾起事件暴露出前期安全監管中存在“盲點”的共性問題,不同部門對于涉事企業的監管缺乏統籌協調、各自為政,碎片化特征明顯,未能形成系統化的監管合力。加之,企業安全生產主體責任落實不到位,缺乏自我約束,大量安全隱患游離于監管視野之外,風險不斷累積,最終釀成大禍。

  歸納而言,安全監管體系建設中主要存在以下幾方面的問題。

  安全監督管理體系頂層設計不足,缺乏系統規劃。各級政府部門對于安全監管的理解缺乏系統思維,沒有將安全生產相關的各個環節作為一個整體來進行統一謀劃和系統化設計。很多地方政府仍將安全監管片面等同于生產環節監管,而忽視了前期的建設規劃、立項審批和后期的環境變化、業務變更等可能對安全生產產生重大影響的環節,而任何一環出現問題都可能埋下重大隱患,進而在日后引發系統崩潰。在實踐中,除安監和行業主管部門外,其他部門往往習慣于“一次性”履行與安全有關的職責,且更多地從自身業務范疇出發,安全管理難以做到有機協調。

  不同監管主體橫向上缺乏信息共享和溝通協調機制。縱觀近年來發生的重特大安全生產事故,基本都發生在安全監管職責的“交叉點”和物理空間分布的“結合部”。造成這些“交叉點”變“盲點”、“結合部”變“三不管地帶”的一個重要原因,就在于不同監管主體間缺乏必要的溝通與配合機制。青島“11· 22”事故和天津港“8·12”事故均暴露出行業安全監管部門與地方綜合安全監管部門之間在平時缺乏溝通協調的共性問題。在中央企業所屬廠區以及港口管理區、開發區、工業園區等功能區,監管職責的交叉并未成為企業安全生產的“雙保險”,反而成了各方推責的“擋箭牌”。從根本上破解這種“多頭監管”變“無頭監管”的現象,迫切需要打通部門壁壘,強化系統建設。

  安全監管隊伍體系結構單一,能力建設滯后。安全監管的現實要求越來越高,而監察員隊伍的專業技能匱乏,二者之間的矛盾愈發突出。當前我國安全監管隊伍的職業化程度不高,大量實踐經驗豐富的專業技術人員受到選拔體制的限制,缺乏進入安全監管隊伍的渠道。而廣大基層安全監管人員年齡結構偏低,實踐經驗不足,專業培訓不夠,在實際監管中缺乏主動發現問題和指導改進的能力,導致監管活動的權威性大打折扣。同時,安全監管手段落后,在很大程度上也制約了監管的效果。當前各地通行的監管做法仍以現場抽查和定期的安全大檢查、隱患大排查為主,缺乏技術含量高、監管效果好的綜合監管平臺。因此,實際監管的效果多依賴于監察員的個體水平,一些系統性缺陷和跨部門問題難以被發現并得到及時糾正。

  安全監管過程中社會力量參與顯著不足。現階段,我國的安全監管體系仍以政府為主導力量,行業協會的自律作用和社會力量的監督作用未能得到有效發揮。一方面,公眾和社會組織等社會力量參與安全監督和治理的渠道有限,信息導向匱乏,參與方式單一,保障機制欠缺。另一方面,公共安全監管社會力量培育不足,行業協會運作模式行政化,第三方機構缺乏事實上的獨立性,這些都制約了社會力量有效發揮監督作用。如何構建有序、順暢、高效的多元安全監管和共同治理體系,理清各主體的相互關系和權責邊界,充分動員和吸納社會組織、媒體和公眾積極參與安全監督全過程,將成為各級政府必須認真研究并加以解決的一個重大問題。

  綜上,建議從加強監管體制、工作機制、人員隊伍、社會力量參與等方面的建設入手,構建系統化、專業化的安全監管體系。

  更新監管理念,建立以企業生產經營活動為核心,全過程、全要素的系統化安全監管體制。安全監管最終是為了保障生產經營活動的順利進行,確保生命與財產安全,安全監管本身并不是目的。因此,需打破以往以不同職能部門職責為出發點設置議程的監管模式,緊密圍繞安全生產活動的各個環節要素,將安全監管活動視為一個整體系統。整合各部門監管力量,打破部門間的壁壘,做到企業生產經營活動全程覆蓋,不留死角和盲區。對綜合監管和行業監管部門,無論職責是否存在交叉,只要履行監管權力,就要承擔相應責任,做到安全監管權責統一。在此基礎上,進一步理順綜合監管與行業監管部門間的職責邊界,提高監管效率,避免推諉扯皮。

  進一步拓展安全監管的外延,實現關口前移和動態監管。將政府安全監管與風險管理有機結合,建立以重大風險事項為驅動的政府動態安全監管模式。除了常規的企業安全生產監管以外,更加注重對可能帶來風險隱患的重大項目的全程監管。對擬建項目,將項目的規劃設計、行政許可、項目核準、評價評估等環節納入監管范疇,充分吸納相關職能部門的意見建議,從源頭上規避項目投產后可能帶來的風險隱患。對投產項目,除常態化的安全監督管理活動以外,還要特別注重周邊環境重大改變、企業生產經營重大事項變更等可能對監管帶來的影響。由安全監管綜合部門牽頭,聯合城鄉規劃、住建、交通、能源等相關部門,建立重大安全事項通報和聯合會商機制,完善企業重大事項變更登記備案和動態監管制度。對擴建項目,在規劃建設和項目論證階段即引入綜合和專業安全監管等部門,從審批環節實現源頭監管。

  建立跨部門的安全信息和監管資源共享機制。細化不同職能部門各自在信息收集、研判、報告等方面的職責,建立常態化的信息溝通渠道,定期互通安全風險信息,打通制約信息橫向流動的各種隔閡,完善信息共享機制。在政府不同部門之間,建立重大安全風險信息流轉制度,出臺統一的風險信息采集和共享標準細則,充分利用政府各部門的安全監管和應急管理平臺,借助技術手段促進安全風險信息的流通和共享。在企業與政府之間,建立企業重大風險信息報告制度,開展安全風險評估,實現對重大安全風險的動態監控。同時,建立安全監管資源統一調度與跨部門協調機制,由綜合安全監管部門牽頭建立重要資源普查制度,最大限度提升資源利用效率。

  變政府監管為協同治理,建立政府部門、社會組織與公民多元參與的安全治理體系。進一步明確企業主體責任,加大違法處罰力度,大幅提高企業違法成本,從政策導向上向遵紀守法、安全生產運行良好的企業傾斜。嚴格規范政府部門安全監管的執法程序,嚴格執法,獎優罰劣,形成監管部門與監管對象良性合作的監管機制。推動行業協會發揮在行業中的約束和引領作用,嚴格規范企業的生產經營行為,提高協會的權威性和話語權?;嚶緇崍α?/span>,鼓勵公民個人參與安全監督,發揮社會媒體的輿論監督作用,強化社會力量參與監督的路徑建設。真正搭建起企業主體、政府監管、社會監督的安全監管與治理體系。(曹海峰)